研究背景

長期(qi)以來，國(guo)民經(jing)濟和(he)社(she)會發(fa)展規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、城(cheng)(cheng)鄉規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、土地利用總(zong)(zong)(zong)體(ti)(ti)(ti)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、生態環境保護規(gui)(gui)劃(hua)(hua)分別由不(bu)同行(xing)(xing)政主(zhu)管部(bu)(bu)門組織編制和(he)實施(shi)，從規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)編制、調(diao)(diao)整(zheng)和(he)實施(shi)強調(diao)(diao)自上而下的(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)政管理，并具有(you)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)套規(gui)(gui)范和(he)程序來強化(hua)(hua)這種縱向銜(xian)接(jie)關系(xi)，但(dan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)彼此之間(jian)的(de)(de)(de)(de)(de)銜(xian)接(jie)卻(que)缺少(shao)具體(ti)(ti)(ti)要(yao)求和(he)強制性管理措施(shi)，導致多(duo)(duo)(duo)個規(gui)(gui)劃(hua)(hua)各自為(wei)政，“規(gui)(gui)劃(hua)(hua)打架 ”現象屢見(jian)不(bu)鮮，削弱了(le)(le)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)對城(cheng)(cheng)鄉空(kong)間(jian)資源的(de)(de)(de)(de)(de)調(diao)(diao)控能力(li)(li)，降低了(le)(le)項目審批(pi)效率(lv)、影響了(le)(le)城(cheng)(cheng)市(shi)空(kong)間(jian)治理能力(li)(li)的(de)(de)(de)(de)(de)提(ti)升。習近(jin)平(ping)(ping)總(zong)(zong)(zong)書記(ji)、李克強總(zong)(zong)(zong)理在(zai)中央城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)工(gong)作等會議上多(duo)(duo)(duo)次提(ti)出要(yao)建立統一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)空(kong)間(jian)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)體(ti)(ti)(ti)系(xi)，在(zai)市(shi)縣(xian)(xian)探索“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”。由此，發(fa)改委、住建部(bu)(bu)、國(guo)土部(bu)(bu)和(he)環保部(bu)(bu)四部(bu)(bu)委也聯合(he)(he)下發(fa)《關于(yu)開(kai)展市(shi)縣(xian)(xian)“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”試點(dian)(dian)工(gong)作的(de)(de)(de)(de)(de)通知》，確定了(le)(le)28個試點(dian)(dian)城(cheng)(cheng)市(shi)，共同推(tui)進“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”試點(dian)(dian)工(gong)作，以推(tui)動(dong)國(guo)民經(jing)濟和(he)社(she)會發(fa)展規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、城(cheng)(cheng)鄉規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、土地利用總(zong)(zong)(zong)體(ti)(ti)(ti)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、生態環境保護規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”，形成一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)個市(shi)縣(xian)(xian)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)本規(gui)(gui)劃(hua)(hua)、一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)張藍圖，保障(zhang)市(shi)縣(xian)(xian)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)有(you)效實施(shi)。2015年(nian)作為(wei)“十二(er)五”規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)收官期(qi)和(he)“十三(san)五”規(gui)(gui)劃(hua)(hua)編制的(de)(de)(de)(de)(de)開(kai)局年(nian)，全國(guo)各地掀起了(le)(le)“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”建設的(de)(de)(de)(de)(de)新高(gao)潮。2015年(nian)2月23日，浙江開(kai)化(hua)(hua)“多(duo)(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”試點(dian)(dian)經(jing)驗獲得習近(jin)平(ping)(ping)總(zong)(zong)(zong)書記(ji)肯定。

一(yi)、上海數慧(hui)對“多規合一(yi)”的理解

“多規(gui)(gui)合一”是(shi)一項復雜的(de)、需(xu)要長期(qi)堅持(chi)(chi)(chi)開(kai)展的(de)系統性工(gong)(gong)(gong)程，其在質在于，持(chi)(chi)(chi)續提升政(zheng)府部門之間(jian)的(de)城鄉空間(jian)協(xie)同管理(li)能力。我(wo)們(men)認為，“多規(gui)(gui)合一”不是(shi)一個部門的(de)工(gong)(gong)(gong)作，也不是(shi)“一次(ci)性工(gong)(gong)(gong)程”。它應(ying)該包括：多規(gui)(gui)合一組織(zhi)建(jian)立、機制保(bao)障、多規(gui)(gui)合一協(xie)調和(he)編制、多規(gui)(gui)合一成(cheng)果(guo)管理(li)和(he)應(ying)用(yong)、各規(gui)(gui)劃成(cheng)果(guo)及(ji)多規(gui)(gui)成(cheng)果(guo)聯動更(geng)新的(de)全生命周期(qi)閉(bi)環等多項工(gong)(gong)(gong)作內容。與此相關的(de)，還包括配套信息化系統和(he)工(gong)(gong)(gong)具的(de)建(jian)設(she)、基礎設(she)施軟硬件及(ji)網絡建(jian)設(she)、專業的(de)技術服務人才隊伍建(jian)設(she)等。而我(wo)們(men)提供的(de)就是(shi)實現“多規(gui)(gui)合一”閉(bi)環及(ji)可持(chi)(chi)(chi)續工(gong)(gong)(gong)作的(de)信息化解決方案(an)。

首先(xian)，在多規合(he)一工作開(kai)展前(qian)期，我們(men)根據項目(mu)經(jing)(jing)驗，對多規合(he)一項目(mu)實施推進所必(bi)需的組織保障(zhang)、機制保障(zhang)以及(ji)工作步驟(zou)提供經(jing)(jing)驗性建議(yi)。

其(qi)次(ci)，在(zai)多(duo)規(gui)(gui)(gui)合(he)(he)一(yi)協調(diao)(diao)和編(bian)制階(jie)段，我們(men)通(tong)過與國內(nei)知名的(de)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)設計單位(wei)長期戰略(lve)合(he)(he)作，在(zai)多(duo)規(gui)(gui)(gui)沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)檢(jian)測(ce)規(gui)(gui)(gui)則(ze)、沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)協調(diao)(diao)規(gui)(gui)(gui)則(ze)方面積累了(le)豐富(fu)的(de)經驗。并在(zai)此基(ji)礎上，研發了(le)多(duo)規(gui)(gui)(gui)沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)檢(jian)測(ce)專家系(xi)統(tong)(tong)——采用數慧模(mo)(mo)型(xing)管(guan)理引擎(qing)技術（詳細內(nei)容可(ke)參見“模(mo)(mo)型(xing)管(guan)理引擎(qing)”章(zhang)節），將檢(jian)測(ce)規(gui)(gui)(gui)則(ze)和協調(diao)(diao)規(gui)(gui)(gui)則(ze)轉化為計算機可(ke)識別的(de)規(gui)(gui)(gui)則(ze)模(mo)(mo)型(xing)，為多(duo)規(gui)(gui)(gui)編(bian)制單位(wei)提供基(ji)于規(gui)(gui)(gui)則(ze)模(mo)(mo)型(xing)的(de)沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)自動檢(jian)測(ce)和沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)協調(diao)(diao)提示(shi)功能(neng)，大大提升了(le)沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)檢(jian)測(ce)和協調(diao)(diao)效(xiao)率。同時(shi)，專家系(xi)統(tong)(tong)也(ye)具有快(kuai)速應變能(neng)力——當沖(chong)(chong)(chong)突(tu)(tu)(tu)檢(jian)測(ce)規(gui)(gui)(gui)則(ze)發生調(diao)(diao)整或(huo)需要(yao)新增時(shi)，系(xi)統(tong)(tong)中提供了(le)便捷工(gong)具可(ke)輔助用戶快(kuai)速改變規(gui)(gui)(gui)則(ze)。

第三，在多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)一(yi)成(cheng)(cheng)(cheng)果管理和(he)應用階段，我們借(jie)助豐富的(de)(de)(de)(de)多(duo)(duo)規(gui)(gui)項目(mu)實(shi)踐(jian)經驗，通過空間(jian)數據(ju)管理平臺實(shi)現各(ge)部門(men)規(gui)(gui)劃成(cheng)(cheng)(cheng)果以及多(duo)(duo)規(gui)(gui)編制成(cheng)(cheng)(cheng)果的(de)(de)(de)(de)統一(yi)管理和(he)快速接(jie)入；應用多(duo)(duo)規(gui)(gui)融(rong)合(he)信(xin)息(xi)(xi)平臺實(shi)現多(duo)(duo)規(gui)(gui)成(cheng)(cheng)(cheng)果的(de)(de)(de)(de)信(xin)息(xi)(xi)匯集、各(ge)部門(men)的(de)(de)(de)(de)數據(ju)共享以及各(ge)類(lei)臺賬(zhang)的(de)(de)(de)(de)生成(cheng)(cheng)(cheng)。在此基(ji)礎上，利用多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)一(yi)編制成(cheng)(cheng)(cheng)果實(shi)現項目(mu)生成(cheng)(cheng)(cheng)的(de)(de)(de)(de)跨部門(men)聯(lian)合(he)審批(pi)，從而真(zhen)正發揮“多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)一(yi)”工作成(cheng)(cheng)(cheng)效(xiao)，提高審批(pi)效(xiao)率，確保項目(mu)落地(di)。

第四，在(zai)多規(gui)(gui)合(he)一后(hou)期更(geng)新(xin)維(wei)護(hu)階段，我們(men)根據地方(fang)政府的管理要(yao)求，結(jie)合(he)已有項目的實際經驗，總結(jie)并制(zhi)定了各規(gui)(gui)劃成(cheng)果更(geng)新(xin)時對多規(gui)(gui)合(he)一編制(zhi)成(cheng)果的聯動更(geng)新(xin)機制(zhi)，并在(zai)此基礎(chu)上研(yan)發了多規(gui)(gui)成(cheng)果聯動更(geng)新(xin)系統(tong)，以滿足多規(gui)(gui)合(he)一對“閉環”管理和“可持續(xu)”開展的管理要(yao)求。在(zai)此過程中，可為客戶培養一支(zhi)具有專(zhuan)業能(neng)力和技術能(neng)力的數據運(yun)維(wei)團隊。

二、業務(wu)研(yan)究(jiu)歷(li)程

2012年下旬，響應政策號(hao)召，我們組建了(le)(le)(le)多(duo)(duo)(duo)規(gui)融合(he)(he)業務研(yan)(yan)究(jiu)小(xiao)組，并(bing)啟動了(le)(le)(le)多(duo)(duo)(duo)規(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)信(xin)息(xi)化(hua)工作的(de)前期(qi)研(yan)(yan)究(jiu)與調研(yan)(yan)。于2014年初，上海數慧(hui)形成了(le)(le)(le)一(yi)(yi)套較(jiao)完善的(de)數慧(hui)多(duo)(duo)(duo)規(gui)融合(he)(he)解決(jue)方(fang)案(an)。2015年5月，研(yan)(yan)制并(bing)發布了(le)(le)(le)“數慧(hui)多(duo)(duo)(duo)規(gui)融合(he)(he)信(xin)息(xi)平臺(tai)”。此后，經(jing)過與眾多(duo)(duo)(duo)專家的(de)廣泛交流，結合(he)(he)多(duo)(duo)(duo)個地區多(duo)(duo)(duo)規(gui)合(he)(he)一(yi)(yi)空間信(xin)息(xi)平臺(tai)建設項目(mu)的(de)實施經(jing)驗，我們對多(duo)(duo)(duo)規(gui)融合(he)(he)有(you)了(le)(le)(le)更加(jia)深入的(de)理(li)解，數慧(hui)多(duo)(duo)(duo)規(gui)融合(he)(he)解決(jue)方(fang)案(an)也得以持續完善。

目(mu)前，我(wo)們(men)面向多(duo)(duo)規融(rong)(rong)合的(de)(de)解決(jue)方(fang)案已包括了多(duo)(duo)規融(rong)(rong)合與(yu)業務(wu)協(xie)同的(de)(de)頂層設(she)計、多(duo)(duo)規融(rong)(rong)合信(xin)息(xi)化(hua)最(zui)佳實(shi)踐(jian)路(lu)線，為多(duo)(duo)規合一編(bian)制、沖突檢測、矛盾協(xie)調、多(duo)(duo)規共享、業務(wu)協(xie)同、輔助決(jue)策、實(shi)施反饋、聯動更新等多(duo)(duo)規融(rong)(rong)合的(de)(de)全(quan)過程提(ti)供了信(xin)息(xi)化(hua)支撐工具，為用(yong)戶(hu)提(ti)供的(de)(de)就是實(shi)現“多(duo)(duo)規合一”閉環及可持續工作(zuo)的(de)(de)全(quan)套信(xin)息(xi)化(hua)解決(jue)方(fang)案。

圖 業務研究歷程示意圖

三、建設層次

多(duo)(duo)規(gui)融合(he)建設是一項跨部(bu)門(men)、多(duo)(duo)層(ceng)(ceng)次(ci)且(qie)極(ji)具復雜度的(de)(de)系統性工程。為了深入、透徹研究此(ci)項業務，我(wo)們的(de)(de)數慧多(duo)(duo)規(gui)融合(he)小組，于公(gong)司內部(bu)，每兩周開展(zhan)多(duo)(duo)規(gui)業務研究討論，在公(gong)司外(wai)部(bu)，積極(ji)投入到(dao)各(ge)類學術(shu)交流中。充分結合(he)全國各(ge)地多(duo)(duo)個多(duo)(duo)規(gui)信息平(ping)臺建設項目的(de)(de)經驗(yan)，我(wo)們提(ti)出了多(duo)(duo)規(gui)融合(he)信息平(ping)臺建設的(de)(de)四層(ceng)(ceng)次(ci)模型(xing)，如圖所示(shi)：

圖 多規融合信息平臺建設的四層次模型

1.第一層次：協調與共享

通過(guo)多規(gui)(gui)(gui)數據(ju)的質(zhi)檢(jian)(jian)、沖(chong)(chong)突檢(jian)(jian)測和(he)協調規(gui)(gui)(gui)則的梳理，完(wan)成(cheng)多規(gui)(gui)(gui)沖(chong)(chong)突的協調；通過(guo)匯集各(ge)部門規(gui)(gui)(gui)劃成(cheng)果及其他各(ge)類(lei)規(gui)(gui)(gui)劃數據(ju)資源(yuan)，形成(cheng)“多規(gui)(gui)(gui)合一”一張圖，實(shi)現(xian)各(ge)部門規(gui)(gui)(gui)劃成(cheng)果數據(ju)共享；

2.第二層次：審批與管控

在多規(gui)沖突協調和多規(gui)一張圖(tu)的基礎上，進一步開展項目生成(cheng)和審批(pi)的業(ye)務(wu)協同作(zuo)業(ye)，支持流程再造(zao)，提(ti)高行政審批(pi)效率(lv)；另(ling)外，通過提(ti)供多規(gui)融合(he)服務(wu)組(zu)件，將(jiang)多規(gui)管控的規(gui)則植入各(ge)部門的業(ye)務(wu)審批(pi)系統，實現對各(ge)審批(pi)業(ye)務(wu)的管控，如(ru)控制線(xian)檢(jian)測、指標檢(jian)測。

3.第三層次：聯動與決策

通過建立(li)一個口子(zi)出(chu)、一個口子(zi)進(jin)的數據更新(xin)聯(lian)動(dong)(dong)機(ji)制(zhi)，無論是(shi)規(gui)劃(hua)(hua)修編還是(shi)項目實(shi)施引起的規(gui)劃(hua)(hua)調整，其規(gui)劃(hua)(hua)數據底版均由多規(gui)聯(lian)動(dong)(dong)系(xi)(xi)統(tong)(tong)統(tong)(tong)一提供(gong)，規(gui)劃(hua)(hua)調整方(fang)案也必須在多規(gui)聯(lian)動(dong)(dong)系(xi)(xi)統(tong)(tong)中(zhong)進(jin)行(xing)(xing)沖突(tu)檢測，進(jin)而保障規(gui)劃(hua)(hua)同步聯(lian)動(dong)(dong)更新(xin)。同時(shi)，通過對多部門建立(li)績效考核體系(xi)(xi)和(he)工作情況實(shi)時(shi)評(ping)價(jia)，以保證系(xi)(xi)統(tong)(tong)正常運(yun)轉。定期(qi)對多規(gui)實(shi)施情況進(jin)行(xing)(xing)評(ping)估，按(an)業(ye)務主題分(fen)類生成臺賬報告，以輔助領(ling)導進(jin)行(xing)(xing)決策。

4.第四層次：在線與協同

建成由(you)多級節點(dian)構成的(de)一體(ti)化多規(gui)信息在線(xian)和業務協同服務體(ti)系，實現多節點(dian)約束下的(de)發(fa)改、國土、規(gui)劃、環(huan)保等多部門(men)規(gui)劃成果的(de)統一管理、深度分(fen)析、全面融(rong)合，多部門(men)業務全流程并聯審批、業務協同。

四、建設思路(lu)

根據多(duo)規(gui)融合(he)信息平(ping)臺建(jian)設(she)(she)的四層次模型(xing)，推演(yan)出“數據3步走(zou)（多(duo)規(gui)匯集、多(duo)規(gui)融合(he)、多(duo)規(gui)聯動）、業務(wu)(wu)4步走(zou)（項目(mu)生成、業務(wu)(wu)協(xie)同(tong)、規(gui)劃管控(kong)、宏(hong)觀決策）”的建(jian)設(she)(she)思(si)路(lu)。

圖 “數據3步走、業務4步走”建設思路

五、結語(yu)

數慧多(duo)(duo)規(gui)(gui)融(rong)合(he)(he)信(xin)息(xi)平臺遵(zun)循(xun)“一(yi)(yi)(yi)(yi)個(ge)市(shi)縣、一(yi)(yi)(yi)(yi)本規(gui)(gui)劃、一(yi)(yi)(yi)(yi)張藍(lan)圖”的(de)(de)(de)核心(xin)理(li)念，實(shi)行多(duo)(duo)規(gui)(gui)統籌發(fa)展的(de)(de)(de)方法，基于多(duo)(duo)規(gui)(gui)銜接的(de)(de)(de)技(ji)術(shu)標準(zhun)和工作(zuo)機制，致力(li)于幫助各城市(shi)消除空(kong)(kong)間矛盾，建(jian)成由多(duo)(duo)級節點(dian)構(gou)成的(de)(de)(de)一(yi)(yi)(yi)(yi)體(ti)化多(duo)(duo)規(gui)(gui)信(xin)息(xi)在線(xian)服務(wu)體(ti)系，實(shi)現發(fa)改(gai)、國土、規(gui)(gui)劃等(deng)多(duo)(duo)部門規(gui)(gui)劃成果的(de)(de)(de)統一(yi)(yi)(yi)(yi)管(guan)(guan)理(li)、深度分析和全(quan)面融(rong)合(he)(he)。同(tong)時優化審(shen)批流程，建(jian)立統一(yi)(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)空(kong)(kong)間管(guan)(guan)理(li)聯動平臺，支撐(cheng)多(duo)(duo)政務(wu)部門的(de)(de)(de)政務(wu)信(xin)息(xi)共享(xiang)和業(ye)務(wu)協(xie)同(tong)審(shen)批，提(ti)(ti)供高(gao)度協(xie)調、統一(yi)(yi)(yi)(yi)權威的(de)(de)(de)空(kong)(kong)間規(gui)(gui)劃“一(yi)(yi)(yi)(yi)張圖”，為城市(shi)管(guan)(guan)理(li)的(de)(de)(de)決策評估提(ti)(ti)供豐富的(de)(de)(de)支撐(cheng)信(xin)息(xi)，助力(li)推進審(shen)批體(ti)制改(gai)革和機制創(chuang)新，助推社會治理(li)體(ti)系現代化建(jian)設。